□本報見習記者王春本報通訊員陳曉藝

最近，杭州的二手車市場生意有些蕭條，大部分想要賣舊車的車主不再像過去那樣先去“價”比三家杭州個人二手車買賣，反而是更青睞光顧4S店，而這多少跟杭州限制“一人多車”的政策有關。

今年5月1日起，《杭州市小客車總量調控管理暫行規定》開始實施，規定個人名下有兩輛以上小客車的，只有一輛可以直接取得更新指標，其他需要更新的小客車須通過競價方式取得指標。此舉旨在通過限制“一人多車”，治理城市擁堵和改善大氣環境。

然而，杭州市這一暫行規定實施兩個多月來，人們卻一直在不斷質疑：這一做法公平合法嗎？如果合法，法律依據又在哪里？治理效果何在？

首購門檻該不該降

杭州限制“一人多車”政策實施兩個多月來，人們關于限制“一人多車”相關問題的討論仍然不絕于耳。對于規定的實施，杭州車主又有什么看法？

記者來到位于杭州市拱墅區石祥路上的一家4S店，比起限牌前瘋狂的購車潮，如今店內顯得冷清了不少，有些店員沒有事做，甚至表示在考慮轉行。

一位準備賣舊車的中年男子王林告訴記者，跟幾位有賣車經驗的朋友打聽過后，他還是決定把車賣給4S店。

王林說，“限制‘一人多車’這個政策出臺后，我覺得把車賣到市場不像以前那么放心了。萬一遇到個不靠譜的買家，過戶手續上出點什么麻煩或拖延幾天，領取更新指標買新車就會受到影響，而4S店就相對可靠些。而且現在許多4S店都有較為可觀的置換補貼。”

在汽車北站附近的一家二手車市場，車主劉琛正在詢問店員賣舊車的事宜。“我名下原有兩輛車，妻子名下原來無車，最近我已經將其中一輛變更至妻子名下。我們憑結婚證書就直接辦理登記了，無需申請小客車指標，倒也方便。”

劉琛向記者說了他的打算：剩下的一輛車開了很多年了，打算賣掉換輛新車。具體是賣給市場還是4S店，還在考慮，以后家里一人一輛車也夠用了，暫時沒有新的購車計劃，所以限制“一人多車”的規定對我家影響倒是不大。

家住下沙的方子凱恰好陪朋友過來看二手車。他對記者抱怨說，“杭州的有錢人都已經有三輛甚至四輛車了，沒錢的，一輛車都沒開上就要被限制，這樣不大公平，而且這樣有錢人和沒錢人的差距會越來越大……”

方子凱建議說，“我覺得限牌政策應該降低購買第一輛車的門檻，抬高對于再購車的門檻，或者通過其他一些途徑，以保證公平。我目前名下有一輛車子，以我的收入水平來看，如果我日后再購車，也不會采取競價方式獲得指標的，可能更傾向于去4S店舊車換新車。”

擁堵能否真正緩解

限制“一人多車”后，杭州的擁堵問題能否得到真正緩解？

事實證明，在杭州之前限牌的城市，諸如北京、上海、天津等城市在限牌后交通并沒有得到明顯改善，因為導致交通擁堵的頑疾并非僅僅通過限牌就可以消除。

交通擁堵研究專家、浙江工業大學政治與公共管理學院教授吳偉強認為，在現階段，期待限牌以緩解交通擁堵實屬無奈，根本之策是大力發展公交優先戰略。

吳偉強分析說，雖然限制“一人多車”也涉及單位車輛和私人車輛一起受限、一手車和二手車區別對待、搖號和競價并行等措施，體現了一定的均衡性，但提高城市交通效率，不能僅靠限牌和限行，應建立集體制、規劃、建設、管理、人的素質于一體的“五位一體”模式，多方協調，多管齊下，多措并舉，綜合治理。

吳偉強告訴記者，實施公交優先戰略，就要在規劃、建設、管理、政策、財力、用地、技術等方面體現公共交通的優先地位，全面建設以軌道交通、快速公交、出租車輛、免費單車、水上巴士組成的公共交通系統，以優質的服務吸引更多的市民放棄私人小車出行。他建議，要通過多種途徑，將治堵和治亂相結合，提高人的交通意識和文明素質，引導交通參與人養成文明行車、文明停車、文明出行的習慣。

政策有何法律依據

根據《杭州市小客車總量調控管理暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)小客車指標包括增量指標、更新指標和其他指標。更新指標是指單位和個人將名下在本市登記的小客車辦理轉移登記、注銷登記或者遷出本市的變更登記后，按規定申領的指標。

另外，《暫行規定》還明確，取得指標六個月內未使用的視為放棄指標，指標不得轉讓，更新指標只能用于與原車輛使用性質相同的登記。夫妻一方將名下小客車變更至名下無車一方，可憑結婚證書等有效證件直接辦理登記，無需申請小客車指標，強制注銷記錄的小客車不產生更新指標。

那么，杭州出臺的這一政策有何法律依據？

杭州市交通運輸局政策法規處副處長金琳介紹，杭州市借鑒了廣州和天津的做法，對個人名下既有小客車采取更加嚴格的限制措施，其本意是體現“一人一車”的政策導向，增強社會公共資源使用的公平性。

浙江工商大學法學院教授羅文燕分析認為，《暫行規定》的出臺，其直接法律依據是2014年3月1日實施的《浙江省機動車排氣污染防治條例》。該條例第11條第1款規定，“設區的市人民政府可以根據城市發展規模和大氣環境質量狀況，采取相應措施合理控制機動車保有量。該條例的立法目的是為了治理霧霾，保護和改善大氣環境，立法依據是《中華人民共和國大氣污染防治法》。

據相關數據統計，截至2014年2月底，杭州市機動車保有量達到259.8萬輛，全市早晚高峰平均車速已低于國際擁堵警戒線20公里/小時。與此同時，隨著城市車輛的增多，汽車排放尾氣日益增加，環境問題越來越嚴重。據環保部門測算，杭州市機動車尾氣排放對大氣PM2.5的貢獻率高達39.5%。由此可以看出，限制“一人多車”的政策導向和治理環境的目的是具有一定契合度的。

但同時，不少法律界人士還是對此提出了質疑。

浙江財經大學法學院教授茅銘晨認為，由地方政府的行政規定來設定行政許可是不合適的。

“汽車作為一種非違禁物品，人們本來是可以自由購買的。但是在道路資源緊張的情況下，車牌配置就屬于公共資源配置的范疇。”茅銘晨解釋說，根據行政許可法規定，公共資源配置需要賦予特定權利的事項，是可以設定行政許可的。但同時，根據行政許可法，除省級政府可以制定臨時性行政許可外，其他地方政府規章和行政規定并無行政許可設定權。

與上位法是否沖突

先前，有專家提出，杭州限制“一人多車”政策作為一個抽象行政行為，與行政許可法、道路交通安全法、物權法等上位法存在沖突，與公安部門的管理辦法也有沖突。

對此，羅文燕表示，《暫行規定》在法律層級上屬于行政規定(規范性文件)，不屬于法的淵源形式，其內容必須與上位法(法律、法規和規章)相一致，更不得抵觸。

羅文燕說，公民合法購買兩輛以上小客車，一旦依法上牌照，就獲得上路行駛、轉移、更新、報廢的權利，受到法律保護。雖然杭州依法負有保證本轄區內大氣環境質量的職責，但也應在現有法律框架內采取措施。限制“一人多車”，無疑影響了公民合法的財產權益。

茅銘晨則認為，暫行規定與公安部機動車登記規定第43條“辦理機動車轉移登記或者注銷登記后，原機動車所有人申請辦理新購機動車注冊登記時，可以向車輛管理所申請使用原機動車號牌號碼”的規定存在沖突。根據立法法，地方性法規和地方政府規章可以根據本地實際適當變通國務院部門規章，但地方政府的行政規定變通國務院部門規章值得商榷。

另外，茅銘晨也提出，不能簡單地認為在《暫行規定》的制定依據中沒有明確提到道路交通安全法，就認為其缺乏法律依據或者說違法，而是應當看它的內容究竟是否符合道路交通安全法的原則和規定。

茅銘晨分析說，倘若杭州市要出臺“限牌”規定，如果能由杭州市人大及其常委會制定地方性法規，則能夠避免相關合法性問題。首先，地方性法規作為法源性文件，可以規定涉及公民權利的事項；其次，地方性法規可以適當變通國務院部門規章，即可以緩解與公安部規章的沖突；最后，地方性法規可以設定行政許可。

違反不溯及既往嗎

北京市律師協會律師黃莉凌在接受記者采訪時認為，限制“一人多車”的做法違反了“法不溯及既往”的原則。

“法不溯及既往”原則解決的是法的效力即時間效力問題，是新法可否適用于其生效之前發生的事件和行為的問題，如果可以適用，該法就有溯及力杭州個人二手車買賣，反之則沒有。

限制“一人多車”是否違反了該原則呢？

浙江工商大學行政管理系主任何東認為，《暫行規定》并不禁止目前名下有兩輛以上小客車的個人繼續擁有并使用，擁有人可以使用至現有車輛報廢或是轉讓，更不會對繼續保有和使用現有車輛的行為作出處罰。該規定只是對今后名下保有車輛總數的限制。因此，并未觸及“法不溯及既往”這一原則。

同時，何東還說，對于原先合法的行為杭州個人二手車買賣，新的法律出臺后能否加以規制呢？答案是肯定的。比如，原先的黃標車是可以自由上路，為了控制大氣污染鼓勵黃標車提前報廢，全國各地先后出臺了一系列的法律法規對黃標車行駛作出限制。所以，通過重新設定新的權利義務調整社會關系來引導社會發展方向，這本來就是法律或是政策的重要功能之一。

那么，如果某人曾經擁有多輛車、多個車牌，限制“一人多車”后能不能在此人賣舊車購新車時限制其續用原車牌？

茅銘晨認為，只要限牌規則合法并有明確規定，是可以限制其續用原車牌的。因為車牌雖然具有一定程度的“隨人”屬性，但更主要的是具有“隨車”屬性，買了新車，就中斷“既往”了。也就是說，該人購買新車已經構成一個新的購車行為，應當適用購新車時已經生效的新規定。因此，這一政策并非違背“法不溯及既往”原則。

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